Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbesserungen und Stabilisierung in dergesetzlichen Rentenversicherung

1. Zusammenfassung des Gesetzentwurfs

Mit dem „Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbesserungen und Stabilisierung in der gesetzlichen Rentenversicherung“ (RV-Leistungsverbesserungs- und Stabilisierungsgesetz) sollen einige rentenpolitische Vorhaben aus dem Koalitionsvertrag umgesetzt werden. Dabei geht es in erster Linie um die vereinbarte Stabilisierung des Rentenniveaus und des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung bis 2025, die Verlängerung der Zurechnungszeit bei den Erwerbsminderungsrenten, die Erweiterung der Kindererziehungszeiten für vor 1992 geborene Kinder sowie die Ausweitung und Weiterentwicklung der sog. Gleitzone zu einem sozialversicherungsrechtlichen Einstiegsbereich. Der Gesetzentwurf gibt auch Auskunft über die Finanzierung dieser Maßnahmen und sieht weitere Bundesmittel für die Rentenversicherung vor, um die vereinbarte Beitragssatz-obergrenze zu garantieren.

Die Neuregelungen sollen in Teilen am Tag nach der Verkündung, zum 1. Januar 2026 und im Übrigen zum 1. Januar 2019 in Kraft treten.

2.  Zu den Regelungen im Einzelnen

a) Stabilisierung des Rentenniveaus

Die bisherigen Untergrenzen des Rentenniveaus von 46 Prozent bis 2020 und 43 Prozent bis 2030 werden abgelöst durch die Garantie eines Rentenniveaus von 48 Prozent bis 2025 (sog. Haltelinie I). Dazu wird die Rentenanpassungsformel bis zum Jahr 2025 um eine Niveauschutzklausel ergänzt, die sicherstellt, dass bei der Bestimmung des aktuellen Rentenwerts ein Mindestsicherungs-niveau von 48 Prozent nicht unterschritten wird.

SoVD-Bewertung: Der SoVD begrüßt diese Maßnahme. Von der „Mindestanpassungsgarantie“ und der damit verbundenen Stabilisierung des Rentenniveaus geht eine wichtige Signalwirkung aus, die von erheblicher Bedeutung für die Zukunft der gesetzlichen Rentenversicherung ist. Allerdings ist dies nur ein erster Schritt. Eine Stabilisierung auf einem höheren Rentenniveau (mindestens 50 Prozent) und über das Jahr 2025 hinaus wäre sinnvoller gewesen. Gerade für die junge Generation ist eine stabile und lebensstandardsichernde Rente ein wichtiges Merkmal für einen auch zukünftig funktionierenden und gerechten Sozialstaat. Um die Lebensstandardsicherung in der gesetzlichen Rente wiederher-zustellen, ist nach der beabsichtigten Stabilisierung des Rentenniveaus auf 48 Prozent eine stufenweise Anhebung des Rentenniveaus auf die früheren 53 Prozent netto vor Steuern nötig. Konkrete Schritte hierzu hat der SoVD in seinen Publikationen und Stellungnahmen mehrfach dargelegt (siehe v.a. die Broschüre „Für eine lebensstandardsichernde gesetzliche Rente“). Im Ergebnis wäre eine Rückkehr zu einem lebensstandardsichernden Rentenniveau wichtig für die Partizipation der Rentnerinnen und Rentner an der Wohlstandsentwicklung der Gesellschaft.

b) Obergrenze für den Beitragssatz und zusätzliche Bundesmittel

Im Gesetzentwurf ist vorgesehen, dass der Beitragssatz zur allgemeinen Renten-versicherung bis 2025 höchstens 20 Prozent betragen darf (sog. Haltelinie II). Die finanzielle Absicherung dieser Beitragssatzgarantie erfolgt im Bedarfsfall durch zusätzliche Bundesmittel. Darüber hinaus sind Sonderzahlungen des Bundes an die Rentenversicherung in den Jahren 2022 bis 2025 in Höhe von 500 Millionen Euro pro Jahr vorgesehen, die ausschließlich für die Garantie der Beitragssatzobergrenze von 20 Prozent eingesetzt werden dürfen.

SoVD-Bewertung: Der SoVD begrüßt diese Maßnahme. Es ist richtig, dass der Staat neben den bestehenden Bundeszuschüssen zusätzliche Steuermittel bereitstellt und damit seine Verantwortung für die gesetzliche Rentenversicherung zum Ausdruck bringt. Allerdings gäbe es für das Ziel der Beitragssatzstabilisierung und anderer Maßnahmen zur Stärkung der gesetzlichen Rentenver-sicherung deutlich mehr finanziellen Spielraum, wenn in der Vergangenheit die sog. beitragsungedeckten Leistungen als gesamtgesellschaftliche Aufgaben vollständig aus Steuermitteln finanziert worden wären. Deshalb beläuft sich das Defizit bei den Bundeszuschüssen bereits heute auf mehr als 20 Milliarden Euro pro Jahr und steigt entsprechend bei weiteren Fehlfinanzierungen. Der SoVD plädiert deshalb für eine kostendeckende Anhebung des Bundeszuschusses.

Schließlich spricht sich der SoVD für eine etwas weniger dogmatische Fixierung im Hinblick auf die gesteckten Beitragssatzziele aus. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von Beitragserhöhungen sollte berücksichtigt werden, dass der derzeitige Beitragssatz von 18,6 Prozent so niedrig ist, wie seit langem nicht mehr, und nach den Angaben im Gesetzentwurf – trotz der vorgesehenen Leistungsverbesserungen – auch bis zum Jahr 2022 nahezu stabil bleiben soll. Damit ist die Entwicklung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung in den letzten Jahren erheblich günstiger ausgefallen als es seinerzeit im Zuge der Riester-Reform befürchtet worden ist. Denn in dem Gutachten der Rürup-Kommission aus dem Jahr 2003 ist davon ausgegangen worden, dass die Absenkung des Rentenniveaus zwingend erforderlich sei, um einen für das Jahr 2020 befürchteten Beitragssatzanstieg auf 21,5 Prozent auf „nur“ 20,2 Prozent abzubremsen. Mit dem nunmehr für das Jahr 2020 erwarteten Beitragssatz von 18,6 Prozent wird das Beitragssatzziel der Riester-Reform um 1,6 Beitragssatzpunkte übererfüllt, was zugleich deutlich macht, dass die Absenkung des Rentenniveaus in den letzten Jahren überdimensioniert war und ein Kurswechsel in der Rentenpolitik dringend erforderlich ist. Letztlich stellt sich die verteilungspolitische Frage, ob die Rentnerinnen und Rentner weiterhin durch die Absenkung des Rentenniveaus und  durch Kürzungen bei den Rentenanpassungen belastet werden sollen oder ob es nicht vielmehr angezeigt ist, auch die Beitragszahler (Versicherte und Arbeitgeber je zur Hälfte) und die Steuerzahler (Bundeszuschuss) angemessen zu beteiligen.

c) Verbesserungen bei den Erwerbsminderungsrenten

Für Rentenzugänge im Jahr 2019 soll nach dem Gesetzentwurf die Zurechnungszeit in einem Schritt auf das vollendete 65. Lebensjahr und 8 Monate verlängert werden. Für Versicherungsfälle im Jahr 2018 endet die Zurechnungszeit dagegen unverändert mit Vollendung des 62. Lebensjahres und 3 Monaten. Von 2020 bis 2031 wird das Ende der Zurechnungszeit dann stufenweise auf das vollendete 67. Lebensjahr verlängert und verläuft damit analog zur Anhebung der Regelaltersgrenze.

SoVD-Bewertung: Die beschleunigte Anhebung der Zurechnungszeit ist generell zu begrüßen. Aus Sicht des SoVD wäre es allerdings die bessere Lösung, wenn die Rentenabschläge bei den Erwerbsminderungsrenten, die bis zu 10,8 Prozent betragen können, abgeschafft würden. Für erwerbsgeminderte Menschen ist es generell nicht nachvollziehbar, warum sie aufgrund ihrer Erkrankung, die eine weitere Beschäftigung unmöglich macht, Abschläge auf ihre Rente hinnehmen müssen. Zu Recht empfinden sie diese Tatsache als Bestrafung für eine Situation, in die sie nicht freiwillig geraten sind. Solange dieser Zustand fortbesteht, wird darüber bei den Erwerbsminderungsrentnerinnen und -rentnern weiterhin Unverständnis vorherrschen. Im gleichen oder noch höheren Maß werden Unverständnis und großer Unmut darüber vorherrschen, dass erneut zwischen Neuzugang und Rentenbestand bei Erwerbsgeminderten unterschieden wird und damit die heutigen Bezieherinnen und Bezieher von Erwerbsminderungsrenten wieder einmal bei den Leistungsverbesserungen leer ausgehen. Der SoVD fordert deshalb mit Nachdruck, neben den Neuzugängen auch den Bestand miteinzuschließen.

d) Verbesserungen bei den Kindererziehungszeiten

Der Gesetzentwurf sieht für Mütter und Väter die Verlängerung der Kindererziehungszeit für vor 1992 geborene Kinder um ein weiteres halbes Jahr vor. Das führt zu jährlichen Kosten von 3,8 Milliarden Euro, die zu mehr Ausgaben in der gesetzlichen Rentenver-sicherung führen. Die Kosten der 2014 vorgenommenen Verbesserungen bei den Kindererziehungszeiten lagen im Jahr 2017 bei etwa 7,3 Milliarden Euro.

SoVD-Bewertung: Die Ausweitung der Anerkennung von Zeiten der Kinderziehung geht prinzipiell in die richtige Richtung; das Ziel ist nämlich die komplette Gleichstellung bei der Kindererziehung durch Anerkennung eines dritten Entgeltpunktes für vor 1992 geborene Kinder. Das bleibt für den SoVD weiterhin maßgeblich. Bei der Finanzierung der Maßnahme verortet der Gesetzgeber system-widrigerweise die Kosten erneut bei der Rentenversicherung und finanziert sie nicht aus Steuermitteln, wie es bei einer gesamtge-sellschaftlichen Aufgabe folgerichtig der Fall sein müsste. Die Maßnahme führt nämlich mit Inkrafttreten zum 1. Januar 2019 zu erheblichen finanziellen Belastungen in der gesetzlichen Renten-versicherung, da die Bereitstellung zusätzlicher Bundesmittel dafür nicht vorgesehen ist. Der SoVD fordert daher dringend eine sozial gerechte Lösung, die letztlich nur mit der Gleichbehandlung von Kindererziehungszeiten vor und nach 1992 hergestellt werden kann und sachgerecht mit Mitteln des Bundes finanziert wird.

e) Entlastung von Geringverdienern

Die sogenannte Gleitzone oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze wird von bisher maximal 850 Euro auf 1.300 Euro ausgeweitet. Sie wird nun zum „Einstiegsbereich“, in welchem Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei den Sozialversicherungs-beiträgen entlastet werden, wenn das monatliche Entgelt den Betrag von 1.300 Euro nicht übersteigt. Die reduzierten Rentenbeiträge führen in der Neuausrichtung der Gleitzone nicht mehr zu geringeren Renten-ansprüchen.

SoVD-Bewertung: Dass die Neufassung der Gleitzone nicht zu geminderten Rentenansprüchen der Beschäftigten führt, ist zunächst einmal ein positiver Aspekt. Dennoch weist der SoVD darauf hin, dass die Arbeitnehmer zwar eine Beitragsentlastung erhalten, aber leistungsrechtlich keine armutsvermeidenden Verbesserungen erfahren, denn mit den zusätzlichen Entgeltpunkten wird nur ein Ausgleich der Rentenminderung erreicht, die durch die verminderte Beitragszahlung entstanden ist. Aus Sicht des SoVD wäre die bessere Lösung, die Beiträge der Geringverdiener – wie bei allen anderen versicherungspflichtigen Arbeitnehmern – nach dem tatsächlichen Arbeitsentgelt zu bemessen und zugleich für diesen Personenkreis leistungsrechtliche Verbesserungen vorzunehmen, indem die zusätzlichen Entgeltpunkte als Ergänzung zu den „normalen“ Beitragszahlungen zur Aufstockung der Renten eingesetzt werden. Damit könnte für die Bezieher von Niedriglöhnen die Chance auf eine armutsfeste Alterssicherung erheblich erhöht werden. Demgegenüber festigt das Instrument der Gleitzone den ohnehin stark gewachsenen Niedriglohnsektor (u.a. Mini- und Midijobs). Der SoVD hat schon mehrfach auf die langfristig negative Bedeutung von niedrigen Löhnen auf die späteren Rentenan-wartschaften hingewiesen. Niedrige Löhne, auch der aktuelle Mindestlohn, führen dauerhaft zu Armutsrenten. Deshalb setzt sich der SoVD auch für einen höheren Mindestlohn ein und für eine aktive Eindämmung des Niedriglohnbereichs. Für eine bessere soziale Absicherung im Alter von Geringverdienern schlägt der SoVD vor, Freibeträge in der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsmin-derung auch für Rentenleistungen vorzusehen, die auf Pflichtbei-trägen beruhen.

3. Zusammenfassung

Der SoVD erkennt an, dass die Bundesregierung mit der geplanten und vor allem gesetzlich fixierten Stabilisierung des Rentenniveaus eine erste wichtige Maßnahme ergreift, die den im SGB VI § 154 Abs. 3 verankerten Automatismus eines kontinuierlich sinkenden Rentenniveaus aussetzt. Das ist zu begrüßen. Aus Sicht des SoVD muss diesem ersten Schritt eine stufenweise Anhebung des Rentenniveaus auf die früheren 53 Prozent netto vor Steuern folgen. Nur ein klares Bekenntnis zur Lebensstandardsicherung aus der gesetzlichen Rente ist im Sinne einer generationenübergreifenden Gerechtigkeit der richtige Weg. Es ist daher eine gesamtgesell-schaftliche Kraftanstrengung und Verantwortung nötig, um den heutigen und morgigen Rentnerinnen und Rentnern eine leben-standardsichernde Rente zu bieten, die auf einer stabilen und verlässlichen Basis gründet.

Unzureichend bleiben die Vorschläge im Hinblick auf die Erwerbs-minderungsrenten. Die Ausdehnung der Zurechnungszeit ist unbestritten eine Leistungsverbesserung für die Betroffenen. Eine deutlich größere Entlastung für Erwerbsminderungsrentnerinnen und -rentner wäre jedoch die Abschaffung der sozial ungerechten Abschläge. Eine etwaige Kombination beider Maßnahmen – die Verlängerung der Zurechnungszeit und die Abschaffung der Abschläge – sollte in der Regelung nicht dazu führen, dass Erwerbsgeminderte und Altersrentnerinnen und Altersrentner sich möglicherweise ungleich behandelt fühlen. Neue Ungerechtigkeiten schafft aber sicherlich die Tatsache, dass Bestandsrentnerinnen und Bestandsrentner von der Verlängerung der Zurechnungszeit nicht profitieren, was diesen Menschen nicht vermittelbar ist.

Die Neuregelungen bei den Kindererziehungszeiten bleiben hinter den Erwartungen zurück. Sie führen nicht zur Gleichbehandlung von Kindererziehungszeiten vor und nach 1992 und sind zudem hinsichtlich der Vermeidung von Altersarmut nicht zielführend; denn Frauen, die aufgrund ihrer niedrigen Rente auf aufstockende Leistungen der Grundsicherung im Alter angewiesen sind, gehen bei der geplanten Maßnahme leer aus, weil auch der zusätzliche halbe Entgeltpunkt auf die Grundsicherungsleistungen angerechnet wird. Das ließe sich vielfach vermeiden, wenn der Gesetzgeber das Instrument des Rentenfreibetrags, das seit 2018 für Leistungen der freiwilligen Altersvorsorge gilt, nun auch auf die Leistungen der gesetzlichen Rente ausweiten würde, die auf Pflichtbeiträgen beruhen. Schließlich versäumt es der Gesetzgeber, die anfallenden Kosten für die Verlängerung der Kindererziehungszeit system-konform aus Steuermitteln zu finanzieren und bürdet der gesetzlichen Rentenversicherung Kosten auf, die eigentlich als gesamtgesell-schaftliche Aufgabe vom Bund zu tragen sind. Das Vertrauen, das der Staat der gesetzlichen Rente mit erweiterten Finanzmitteln zur Stabilisierung von Rentenniveau und Beitragssatz entgegenbringt, sollte nicht durch Fehlfinanzierungen bei anderen Maßnahmen relativiert werden.

Quelle: SoVD-Bundesvorstand

              Abt. Sozialpolitik